por Alain Morice y Claire Rodier
Europa ha cambiado de muros. Hace veinte años, en Berlín, los representantes de las naciones democráticas recibían de forma unánime la caída del muro como una victoria de la libertad. “Toda persona tiene derecho a salir libremente de cualquier país, inclusive del propio”: al fin podría aplicarse el artículo 13 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948.
En una resolución de 1991, el Consejo Europeo se regodeaba: “Hoy, ciertos cambios políticos permiten que las personas se desplacen libremente por Europa, lo que constituye una condición esencial para la subsistencia y el desarrollo de las sociedades libres y las Culturas florecientes” (sic). Libertad cuyas recaídas no tardaron en temerse. Primero, se recordó que “el derecho a desplazarse libremente, como lo prevén los convenios internacionales, no implica la libertad de instalarse en otro país”. También hubo preocupación por “el espectacular aumento de la cantidad de solicitantes de asilo en Europa occidental y algunos países de Europa central, tentados de utilizar el Convenio de Ginebra para sortear las restricciones a la inmigración”. (1)
El fin de la guerra fría hizo que aparecieran nuevas líneas de frente a lo largo de las cuales surgieron de la tierra o balizaron los mares otras murallas, reales o virtuales, pero más estancas y muy sangrientas. En el Este, la Unión Europea supo negociar su ampliación a cambio de que los nuevos miembros se comprometieran a vigilar sus fronteras. Cada uno debería construir su propio muro de Berlín. En las costas del Mediterráneo, la cumbre europea de Tampere preconizó desde 1999 una “cooperación regional entre los Estados miembros y los terceros países limítrofes de la Unión en materia de lucha contra la criminalidad organizada”, lo cual incluía la “trata de seres humanos”.
Recurrentemente calificados de “clandestinos” y “víctimas” y reprimidos como “pasadores” de envergadura internacional, puesto que se ayudan entre sí, (2) los inmigrantes serían, de allí en más, el blanco de un discurso que justifica que se los combata para protegerlos mejor. La cumbre de jefes de Estado de Sevilla (junio de 2002) consagraría la lucha contra la inmigración ilegal como una prioridad absoluta de la Unión en sus negociaciones con los Estados vecinos.
Así pues, de allí en más, el Viejo Continente, considerándose capaz de controlar sus fronteras, comenzó a derivar metódicamente esa tarea –ignorando los acuerdos internacionales existentes– a los países de proveniencia o de tránsito. (3) Migreurop, una red de investigadores (léase, a continuación, “Las fuentes”), popularizaría el concepto de “externalización”, tomado de los economistas, para calificar esas trabas a la libertad de circular prevista por los textos internacionales.
Las fronteras exteriores del espacio Schengen (véase el mapa) se beneficiaron de allí en más de una segunda muralla, exterior, que requiere la colaboración de los terceros países. Bautizada de forma eufemística “dimensión exterior de la política de inmigración y de asilo” por el programa de La Haya de 2004, (3) la “externalización” acarrea todo un cortejo de subterfugios ideológicos. En los hechos, se trata de hacer que la responsabilidad de controlar las fronteras recaiga sobre los Estados no europeos, en el marco de una cooperación tan oscura como injusta, pero los dirigentes de los Veintisiete se ven forzados a presentar el asunto como una “gestión concertada de los flujos migratorios”.
La “externalización” consiste en instaurar un dispositivo flexible, cada vez un poco más alejado de las fronteras. Sus dos formas principales son la deslocalización de los controles y la subcontratación de la “lucha contra la inmigración ilegal”. Los grandes perdedores son: el ejercicio del derecho de asilo, que sin embargo todos los países de la Unión se comprometieron a respetar al ratificar el Convenio de Ginebra sobre los refugiados, y el derecho a salir de “cualquier país, inclusive del propio” proclamado por varios textos internacionales.
Ya desde los años 1990, la Unión envió asesores técnicos, en especial a los futuros Estados miembros, para encauzar las migraciones en el país de origen. En 2004, se instauró formalmente una red de “funcionarios de enlace de inmigración” con el objetivo de “contribuir a la prevención de la inmigración ilegal y a la lucha contra ese fenómeno, al regreso de los inmigrantes ilegales y a la gestión de la inmigración ilegal”. Así, la inmigración se ve calificada de “ilegal” aun antes de haberse producido. La principal tarea de estos funcionarios de enlace es ayudar a las autoridades locales a controlar en los aeropuertos la validez de los documentos de viaje, lo cual, en la práctica, los lleva a no respetar, en ciertos casos, la soberanía del país de partida.
En 2001, una directiva de la Unión instauró un sistema de sanciones financieras para las empresas de transporte culpables de trasladar a personas cuyos pasaportes o visas no son válidos. Muy disuasivas –las multas pueden alcanzar los 500.000 euros y las compañías deben hacerse cargo del traslado de regreso de las personas interceptadas–, obligan a un personal sin competencia a efectuar una selección de los pasajeros antes del embarque. Esa privatización de los controles reduce el trabajo de filtraje en el momento de la llegada. Tiene importantes consecuencias cuando las partidas se justifican por una necesidad de protección; puesto que, si bien, en principio, a los solicitantes de asilo no se les puede objetar la irregularidad de su situación o la falta de visa una vez llegados al país de acogida, tienen que haber podido llegar hasta allí. Así pues, siete pescadores tunecinos fueron inculpados y encarcelados en agosto de 2007 por un juez italiano por “ayudar a la inmigración ilegal”, y sus barcos fueron confiscados porque habían salvado del naufragio a una embarcación y llevado a sus pasajeros a Lampedusa (Sicilia), el puerto más cercano, como sin embargo está previsto por los reglamentos marítimos. (5)
Desde 2005, una agencia de la Unión Europea, llamada Frontex, (6) coordina las operaciones de intercepción marítima entre la costa africana y las islas Canarias, y también en el canal de Sicilia. A fines de 2009, José Luis Rodríguez Zapatero, el primer ministro español, se jactó de haber reducido a la mitad los arribos “ilegales” por mar a España. Sin embargo, todo indica que, por su parte, la mortalidad de los inmigrantes, tanto en el mar como en el desierto, no ha disminuido (véase el mapa en la página de al lado). Aunque el refuerzo de los obstáculos no frena las partidas, obliga a recurrir a rutas migratorias indirectas, más peligrosas. Nadie sabe en qué condiciones se lleva a cabo (o no), durante las intervenciones de Frontex, la identificación de eventuales solicitantes de asilo, un procedimiento en principio obligatorio según las normas europeas de acceso al territorio de los Estados miembros. Más allá del hecho de que se desarrolla al abrigo de todo control democrático, esta deslocalización, de la cual Frontex se ha vuelto el símbolo, permite que los países europeos se sustraigan a las exigencias impuestas en su territorio por sus compromisos en el ámbito de los derechos fundamentales.
La externalización del control de las fronteras constituye la trama de la “cooperación global con los países de origen y de tránsito” consagrada por el Pacto Europeo de Inmigración y Asilo, firmado por los Veintisiete en 2008, por iniciativa de Francia, que entonces ejercía la presidencia de la Unión y había convertido la lucha contra la “inmigración sufrida” en su caballito de batalla. En nombre de la “sinergia entre las migraciones y el desarrollo”, el texto coloca a los países de proveniencia y de tránsito de los inmigrantes en ruta hacia la Unión Europea en la posición de guardias de frontera obligados. Así pues, están encargados de proteger a la distancia las fronteras europeas a cambio de contrapartidas, que a veces son económicas y, otras, políticas.
El “estatuto avanzado” que Marruecos obtuvo ante la UE en 2008 recompensa a un país que no escatimó esfuerzos por cumplir el papel que se espera de él en la gestión de las migraciones. En el otoño de 2005, mientras se producían los repetidos intentos por cruzar los “alambrados” que cierran la frontera entre España y Marruecos (7) en Ceuta y Melilla, unas veinte personas de origen subsahariano fallecieron, por caída, asfixia, o bajo las balas del ejército marroquí. Esa masacre y los sanguinarios traslados posteriores hacia la zona desértica en la frontera con Argelia, sin embargo cerrada, fueron ampliamente mediatizados por un gobierno marroquí preocupado por mostrar su preocupación. Menos comentado por la prensa fue el drama que se produjo el 28 de abril de 2008 en las costas de Alhucemas (noreste de Marruecos): unas treinta personas, cuatro de las cuales eran niños, fallecieron ahogadas después de que las fuerzas del orden, según testimonios que coinciden, pincharan su embarcación neumática de forma voluntaria. (8) Ninguna investigación independiente permitió arrojar luz sobre este hecho.
Los acuerdos de “readmisión” firmados con los países vecinos constituyen un elemento clave del dispositivo. Para poder expulsar a un extranjero que se encuentra en situación irregular en el suelo europeo, es necesario que su país de origen, o el último país que atravesó, lo reconozca. Conscientes del hecho de que los terceros países no tienen ningún interés en aceptar el regreso de sus ciudadanos –y mucho menos el de los inmigrantes que sólo estuvieron en tránsito en sus países–, los Estados europeos se embarcaron en un ciclo interminable de negociaciones, cuya lógica alimenta una floreciente corrupción y un retroceso generalizado de los derechos fundamentales. De ese modo, en Senegal, Ucrania o ciertos países de los Balcanes, se realizan devoluciones de “clandestinos” sin ninguna formalidad o garantía de protección a cambio de diversas “facilitaciones”. (9)
El derecho de asilo es la víctima directa de esa guerra conducida por la Unión y sus Estados miembros contra los candidatos al exilio. Rechazados o retenidos en los “países tampón” encargados de proteger la fortaleza Europa, las personas que podrían acceder al estatuto de refugiado se ven privadas de la posibilidad de solicitarlo. En nombre de un supuesto “reparto de la carga”, la UE finge creer que los solicitantes de asilo que ella ya no quiere recibir serán recibidos en buenas condiciones por países aliados cuya colaboración ha sabido aprovechar. De ese modo, alienta, en países que no tienen ni la capacidad logística para integrar refugiados ni la voluntad política de hacerlo (por ejemplo los países del Magreb), los brotes xenófobos contra una población que no es aceptada y que es forzada a llevar una vida precaria. (10)
También incita al desarrollo de una multitud de campos de detención –que ella financia–, como en Ucrania desde 2004. Aunque se trata de un país signatario del Convenio de Ginebra sobre los refugiados. No es el caso de Libia, donde los maltratos infligidos a los inmigrantes y refugiados están ampliamente documentados. (11) Sin embargo, desde mayo de 2009, Italia rechaza embarcaciones de inmigrantes para entregarlos a las autoridades libias. De esa forma, viola a la vez el derecho marítimo internacional y el principio de no rechazo, que prohíbe devolver a personas susceptibles de necesitar protección. (12) Esas violaciones de principios por parte de la UE respecto de los derechos fundamentales fueron cometidas por un Estado miembro sin suscitar ninguna reacción, salvo la búsqueda de soluciones para permitirle seguir actuando de ese modo. En julio de 2009, la Comisión Europea le proponía a Libia entablar una “cooperación para lograr una gestión conjunta y equilibrada de los flujos migratorios”, mientras que el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) ofrecía sus buenos servicios para una “gestión humanitaria” de los centros de detención.
Más allá de la cuestión del ataque a los derechos de los refugiados, la instrumentalización por parte de la UE de la cooperación con los terceros países constituye una peligrosa amenaza contra una libertad primordial: la de ir y venir. También afecta los flujos migratorios de aquellos que no desean particularmente ir a Europa... El concepto de “codesarrollo”, que puede parecer una excelente idea, puesto que asocia migración y desarrollo, está, de hecho, al servicio de esa regresión. Puesto que, si bien oficialmente sólo constituyen una parte de ese concepto, las cuestiones ligadas a la seguridad de las fronteras ocupan un lugar preponderante dentro de una trampa para ingenuos: muchas de las medidas consideradas y de los financiamientos prometidos conciernen a la lucha contra la “inmigración ilegal”, es decir, visto desde los países de partida, contra la emigración.
El discurso del codesarrollo permite hacer que poblaciones de pronto calificadas de “actores de su propio desarrollo” acepten decisiones europeas unilaterales y, simultáneamente, propagar la idea –en Europa, pero también en los lugares de partida– de que el desarrollo de los países de origen va a frenar la inmigración ilegal. Doble engaño: pues el despegue económico de un país tiende más bien a favorecer la movilidad de sus ciudadanos; en cuanto a la “ayuda”, a menudo es malversada por ciertos dirigentes. Pero es un engaño eficaz, pues, para asegurar su misión de filtraje, los países abroquelan sus fronteras y se transforman en carceleros de sus propios conciudadanos. Esos son los resultados tangibles de la cooperación instaurada, por ejemplo, entre España y algunos de sus vecinos de África: en Argelia y Marruecos, la ley convierte la “emigración ilegal” en un delito, mientras que Senegal la sanciona en los hechos. Las poblaciones no son ingenuas respecto de ese bloqueo inverso. En abril de 2010, el presidente de Mali supo escuchar a su diáspora cuando cuestionó “las devoluciones sistemáticas a la frontera”. Como intitulaba sobriamente el diario senegalés Le Soleil el día previo a la conferencia euroafricana de Rabat de 2006: externalización significa “Europa cierra nuestras fronteras”.
1 Conclusiones de la cuarta Conferencia de Ministros Europeos Responsables de las Cuestiones de Migración, Luxemburgo, 1991.
2 Léase el dossier “Passeurs d’étrangers”, Plein Droit, n° 84, marzo de 2010.
3 Jelle Van Buuren, “Quand l’Union européenne s’entoure d’un cordon sanitaire”, Le Monde Diplomatique, enero de 1999.
4 Plan de cinco años que establece las diez prioridades de la Unión Europea.
5 Léase Philippe Rekacewicz, “Migrants, sauvetage en mer et droits humains”, Visions Cartographiques, 27 de septiembre de 2009. http://blog.mondediplo.net/
6 Léase Jean Ziegler, “Réfugiés de la faim”, Manière de voir 108 “Indispensable Afrique”, diciembre de 2009-enero de 2010.
7 Migreurop (libro coordinado por Emmanuel Blanchard y Anne Sophie Wender), Guerre aux migrants. Le livre noir de Ceuta et Melilla, Sillepse, París, 2007.
8 Loubna Bernichi, “La marine royale enfoncée”, Maroc Hebdo, 16 de mayo de 2008.
9, Claudia Charles, “Accords de réadmission et respect des droits de l’homme dans les pays tiers”, nota informativa del Parlamento Europeo, septiembre de 2007. También véase el dossier dedicado por la red Migreurop a los acuerdos de readmisión: http://migreurop.org/article1348.html
10 Sobre Marruecos, léase GADEM (Grupo Antirracista de Seguimiento y Defensa de Extranjeros y Emigrantes), “Rapport relatif à l’application par le Maroc de la Convention internationale sur la protection des droits de tous les travailleurs migrants et des membres de leur famille”, Rabat, febrero de 2009: http://www.migreurop.org/article1395.html
11 Véase ASGI (Associazione per gli Studi Giuridici sull’Immigrazione), “I respingimenti di migranti in Libia violano il diritto d’asilo, le norme nazionali, comunitarie e internazionali”, Bolonia, junio de 2009: http://www.asgi.it/home_asgi.php?n=314&l=it
12 Informe sobre Italia del Comité para la Prevención de la Tortura y las Penas o Tratos Inhumanos o Degradantes (CPT) del Consejo Europeo, 28 de abril de 2010.
